حقوق عمومی چیست؟

Nirvana · 3/8/18

حقوق عمومی چیست؟

علم حقوق در یک تقسیم‌بندی نخستین به حقوق خصوصی و حقوق عمومی تقسیم می‌شود. اما موضوع حقوق خصوصی در درجه نخست فرد است ولی موضوع حقوق عمومی کلیت جامعه است. حقوق عمومی بیشتر متشکل از قواعد آمره است و عامل اجبار و یک سویگی از طرف قوای عمومی در آن نقش اول را بازی می‌کند.

از منظری دیگری می‌توان گفت: پیکره جامعه از دو رکن تشکیل شده است فرمانروایان و فرمانبران. حقوق خصوصی روابط بین فرمانبران را انتظام می‌بخشد و حقوق عمومی روابط بین فرمابران و فرمانروایان را مورد توجه قرار می‌دهد.

حقوق عمومی قواعد مربوط به سازمان دولت و طرز عمل آن و مقررات مربوط به سازمان‌های دولتی و به طور کلی روابط بین مردم و دولت را تنظیم می‌کند. بررسی روابط دولت و سازمان‌های وابسته به آن و مامورین آن‌ها با افراد جامعه در قلمرو این علم است. معمولا مهمترین مقررات حقوق عمومی هر کشور در قانون اساسی آن کشور بیان می‌شود (البته ممکن است قانون اساسی کشوری مدون یا گاهی هم غیرمدون باشد)

اهداف عمده حقوق عمومی عبارتند از:

1- تهیه و ارائه خدمات عمومی در جهت منافع عمومی.
2- برقراری امنیت و نظم عمومی
3- تنظیم روابط فرد با دولت و دولت با فرد (که در این زمینه حقوق عمومی از حقوق مدنی جدا می‌شود)
4- مهار و کنترل قدرت دولت یا حاکمیت و برقراری حکومت قانون و یا همان قانون مداری
5- اعلام و حفظ و حمایت حقوق طبیعی فرد و حقوق سـ*ـیاسی شهروندان

حقوق عمومی دارای شاخه‌های اصلی زیر است:

1-حقوق اساسی: حقوق اساسی پایه و مبنای حقوق عمومی است. زیرا در آن ساختمان حقوقی دولت و رابـ*ـطه سازمان‌های آن با یکدیگر مطرح می‌شود هم چنین در آن حقوق سـ*ـیاسی مردم و نیز تکالیف اصلی که برعهده دولت‌ها است گفته می‌شود.

2-حقوق اداری: در این شاخه دریاه اشخاص حقوق اداری و تشکیلات و وظایف ادارات دولتی و جاهایی مثل شهرداری‌ها و نیز تقسیمات کشوری و روابط این سازمان‌ها با مردم بحث می‌شود.

3-حقوق مالیه: قواعد مربوط به مباحث مالی مثل مالیات ها و نیز عوارضی که دولت از مردم دریافت می‌کنند و مقررات مربوط به آن‌ها و مباحث بودجه کشور، در این شاخه قرارمی‌گیرد.

4-حقوق کار: رابـ*ـطه بین کارگر و کارفرما و مسائل اجتماعی ناشی از آن و نیز تامین اجتماعی در این شاخه مورد توجه و بررسی قرار می‌گیرد.

5-حقوق جزا: شاخه‌ای از حقوق است که اعمال و اقدامات و یا ترک اقدامات لازم که به منافع عمومی و یا امنیت عمومی آسیب وارد می‌کند و باید مورد پادافره (مجازات) قرار گیرد را در برمی‌گیرد. در این شاخه آن گونه رفتارهای مجرمانه که اعمال مجازات از سوی دولت را در پی دارد مورد بررسی قرار می‌گیرد.

6-حقوق بشر: آن دسته از حقوق بنیادین و طبیعی را که انسان‌ها باید داشته باشند به عنوان حقوق بشر می‌خوانند و حقوق بشر نیز در زمره مباحث حقوق عمومی می‌تواند قرار گیرد.

اینها که گفته شد شاخه‌های اصلی حقوق عمومی است اما برخی از اصول حقوق عمومی:

1-حاکمیت قانون: این یکی از اصول مهم حقوق عمومی است. به این معنا که هر گونه استفاده خودسرانه و مستبدانه از قدرت در تصمیم گیری دولتی یا اداری ممنوع است. لذا هر تصمیم و اقدامی باید براساس قانون باشد.

2-برخورداری از امنیت: این اصل به این معنا می‌باشد که به حقوق مادی و معنوی فرد، و به تمامیت جسمانی و روحی او و بستگان وی نباید آسیبی و یا لطمه‌ای وارد شود. برخورداری از امنیت برای فراد جامعه یک حق اساسی و ذاتی است.

3-تساوی در مقابل قانون: که همگان باید در مقابل قانون برابر باشند و تامین این امر برعهده مقامات حکومتی می‌باشد.

4-رعایت حقوق و آزادی‌های فردی و حقوق شهروندی: که روشن است و مورد اشاره هم قرار گرفت.

5-وجود قانونی که حاکمیت را تاسیس و به جریان می‌اندازد. (همان قانون اساسی) البته اصول دیگری هم وجود دارد ولی ما در این قسمت فقط می‌خواهیم خواننده محترم به طور اجمال با حقوق عمومی و برخی اصول آن برای آمادگی جهت ورود به مبحث اصلی آشنا شود و لذا از اطناب کلام و تفصیل مطلب خودداری می‌کنیم و به همین مقدار بسنده می‌نماییم.

درباره حقوق عمومی اصولا می‌گویند، این رشته، جدید و نو است و مفاهیم مرتبط با آن مثل: حکمرانی، کشور، حاکمیت، پارلمان (مجلس)، نهادهای کنترل (مهار) کننده قدرت، قانون اساسی، مشروعیت، حقوق شهروندی و حقوق بشر، اصل کرامت انسانی، و می‌باشند. اموزه در آثار بزرگان حقوق عمومی، به طور معمول عناوین زیر به عنوان مبانی اصلی حقوق عمومی بیان می‌شود: حکمرانی، نمایندگی، حاکمیت، قدرت موسس و حق.

M O B I N A · 3/9/23

حقوق عمومی، شاخه‌ای از علم حقوق که سازمان‌بندی تشکیلات حکومتی و سازمانهای دولتی و روابط افراد با سازمانهای حاکم، فرمانروایان با یکدیگر و فرمانروایان با فرمان‌بران را مورد مطالعه قرار می‌دهد. مونتسکیو (ص90) ــکه حقوق عمومی را حقوق سـ*ـیاسی خواندــ آن را مناسبات میان حاکمان و حکومت‌شوندگان تعریف کرده است. ولی تعاریف معمول از حقوق عمومی مناقشه‌پذیر است، زیرا از یک سو ممکن است سازمان یا مؤسسه‌ای دولتی به کارهایی بپردازد که مصداقِ اعمالِ حاکمیت نباشد (مانند تشکیل شرکت تجاری) و از سوی دیگر، برخی اشخاص حقوقیِ غیرعمومی ممکن است به اموری بپردازند که ماهیت عمومی دارند؛ ازاین‌رو، برای تعیین معیار قواعد حقوق عمومی، می‌توان به‌کاربرد حق حاکمیت هم توجه کرد و حقوق عمومی را چنین تعریف کرد: قواعد حاکم بر دولت و مناسبات دولت و سازمانهای وابسته آن با مردم، در جایی که این سازمانها در مقام اِعمالِ حق حاکمیت و اجرای اقتدار عمومی هستند (رجوع کنید به کاتوزیان، 1383، ص 16ـ18؛ نیز برای تعاریف دیگر رجوع کنید به جعفری ‌لنگرودی، 1376ش، ص 87).در همه جوامع بشری همواره نوعی نظام سـ*ـیاسی برقرار بوده، اما حقوق عمومی به معنای امروزی آن در دوران باستان مطرح نبوده است، هرچند مسائل عمده آن، از جمله برخی موضوعات حقوق اساسی، از ریشه‌دارترین مباحث در اندیشه بشری و تعالیم انبیا به شمار می‌رود (عمید زنجانی، 1383ش، ص 138). مصر و ایران دو نمونه بارز تبدیل از مرحله قبیله‌ای و بدوی به جوامع بزرگ و سازمان‌یافته با دستگاه دیوانی وسیع بودند. «نظام فرعونی» در مصر از نخستین سازمانهای سـ*ـیاسی بود که بعدها الگوی امپراتوری روم شد. دستگاه اداریِ بسیار وسیع در مصر، علاوه بر سامان بخشیدن به امور اداری، به امور سـ*ـیاسی و اقتصادی هم می‌پرداخت. با این همه، این نظام، متمرکز و استبدادی بود و حقوق اساسی در آن معنا نداشت. در ایران دوره هخامنشی و اشکانی، با وجود گونه‌ای قانون اساسی، عواملی چون استقرار نظام طبقاتی و انحصار مناصب حکومتی به اشراف، راه را برای گفتگوی بی‌واسطه دولت با ملت بسته بود (رجوع کنید به قاضی، ص 42ـ43؛ پیرنیا، ص 3). یونان باستان، به‌سبب موقعیت جغرافیایی و تاریخی خود، ترکیبی از دولتْشهرهای کوچک بود که هریک از این شهرها قانون اساسی خاصی داشت.

M O B I N A · 3/9/23

حقوق اساسی یونان یکی از نخستین و عمده‌ترین سرچشمه‌های حقوق اساسی در دنیای باستان بود. ارسطو حدود چهار قرن پیش از میلاد، قریب به 158 قانون اساسیِ گذشته و زمان خود را در این دولت‌شهرها برشمرده است (رجوع کنید به قاضی، ص 44ـ46).درگذشته غالب حقوق‌دانان به حقوق خصوصی اهتمام بیشتری داشتند (کاتوزیان، 1379 ش، ص 76ـ79). از اواخر قرن سیزدهم/ نوزدهم و اوایل قرن چهاردهم/ بیستم، به ‌ویژه بعد از جنگ جهانی دوم، افزایش دخالتهای دولت در امور خصوصی، بر وسعت قلمرو حقوق عمومی افزود و با توسعه روزافزون حقوق عمومی و دخالت دولت در امور اقتصادی، با هدف جلوگیری از نابرابریها و محدود کردن مالکیت خصوصی، همه رشته‌های حقوق خصوصی تحت‌تأثیر قرار گرفت؛ حتی ماهیت پاره‌ای از قواعد حقوق مدنی، که درواقع پایه حقوق خصوصی است، امروزه تغییریافته و با مقررات حقوق عمومی درآمیخته است (قاضی، ص 84ـ85؛ کاتوزیان، 1383ش، ص 26؛ نیز برای معیارهای تمایز حقوق عمومی و خصوصی رجوع کنید به بخش حقوق خصوصی). از سوی دیگر، هرچند موضوع حقوق عمومی، دولت یا نهادهای سـ*ـیاسی است، در نهایت به ارضای نیازهای فردی توجه می‌کند (رجوع کنید به قاضی، ص 85 ـ 87؛ کاتوزیان، 1383ش، همانجا). استقرار نظام سوسیالیستی در بخشهایی از جهان، به حقوق عمومی وسعت بیشتری بخشید (عبدالمنعم فرج صده، ص 34ـ36). با توسعه حقوق عمومی، شاخه‌های آن (مانند حقوق کار، حقوق جزا و آیین دادرسی) نیز توسعه یافت، تا آنجا که از ورود حقوق عمومی در حیطه حقوق خصوصی یا افول تقسیم‌بندیِ سنّتیِ حقوق به خصوصی و عمومی سخن به میان آمد و مرز میان آن دو از بین رفت (قاضی، ص 84ـ85؛ کاتوزیان، 1383ش، ص 13؛ کیره، ص 58).آرمان حقوق عمومی، قانونمند کردن دولت و حکومت است تا زمامداران در برابر مردم مسئول باشند و ابتکار عمل به دست مردم باشد. وجود قدرتی که بتواند بر پایه قواعد و هنجارهای اخلاقی و حقوقی، امنیت و عدالت را در جامعه مستقر سازد، ضروری است، اما موضوع اصلی چگونگی رابـ*ـطه نظام حقوقی با نظام سـ*ـیاسی است. در نظامهای سنّتی حکومت، حاکمان تدوین‌کننده قواعد و هنجارها و نیز اجراکننده آنها بودند و درنتیجه تفوق نظام سـ*ـیاسی بر نظام حقوقی، ظلم و فساد حاکم بود. پس از تفوقِ نظام حقوقی بر نظام سـ*ـیاسی در نظامهای جدید، قوانین اساسی تدوین و مناسبات حقوقی زمامداران با مردم مشخص شد، که حاصل آن، گسترش آزادی فردی و نیز توافق افراد جامعه برای تعیین سرنوشت و انتظام امور خود براساس قرارداد اجتماعی بود (هاشمی، 1385ش، ص 3ـ4، 7). اندیشه دولت قانون‌مدار را نخست حقوق‌دانان آلمانی در قرن سیزدهم/ نوزدهم مطرح کردند، که مفهوم آن گذار از دولت انتظامی، یعنی دولتی بود که بر قدرت اداره تأکید داشت (گرجی، ص 13، پانویس 4).در حقوق عمومی جدید، مهم‌ترین نقش دولت، سـ*ـیاست‌گذاری، نظارت مؤثر و کارآمد و برنامه‌ریزی است و آنچه بیشتر مطرح است، مدیریت دولت است نه حاکمیت آن. بر مناسبات دولت و مردم، اصلِ انتظارات مشروع حاکم است که بر پایه آن مردم انتظار دارند جامعه از ثبات حقوقی و اجتماعی نسبی برخوردار باشد (زارعی، ص 5ـ7).

M O B I N A · 3/9/23

حقوق عمومی بر سه اصل استوار است: اقتدار، حاکمیت قانون، و مسئولیت. اقتدار یا صلاحیت زمامداری، به معنای اِعمالِ قدرت سازمان‌یافته برای اداره جامعه است که نماد تشخص و استقلال حقوق عمومی به‌شمار می‌رود. در حقوق عمومی اصل بر صلاحیت نداشتن حکام و مدیران دولتی است، مگر آنکه صلاحیت آنان را قانون دقیقآ مشخص کرده باشد. اقتدار بر دوگونه است: اقتدار سلسله مراتبی، که لازمه مدیریت اداری است؛ و اقتدار سازمانی، برای وضع قوانین و مقررات. مراد از حاکمیت قانون بر اداره امور، قانون اساسی و قانون عادی و مقررات دولتی است. مهم‌ترین ضمانت اجرای حاکمیت قانون، ضمانت اجرای اداری (با صدور فرمان و نظارت اداری) و قضایی (مسئولیت مدنی و کیفری در صورت عمل برخلاف قانون) است. نظم، امنیت و عدالت هنگامی تحقق می‌یابد که اصل حاکمیت قانون شامل زمامداران نیز بشود. اصل مسئولیت به معنای نیابت و وکالت زمامداران از جامعه و لزوم پاسخگو بودن آنان به مردم و مسئولیت داشتن آنان در صورت تخلف است، که به سه شکل مسئولیت مدنی، کیفری و سـ*ـیاسی جلوه‌گر می‌شود (رجوع کنید به دومیشل و لالومی‌یر، ص 33ـ38؛ هاشمی، 1385ش، ص 7ـ11؛ ثامر کامل، ص 77ـ91).بسیاری از تصمیماتی که مقامات صلاحیت‌دار عمومی می‌گیرند، آمرانه است و اراده مردم در آن تأثیری ندارد، از جمله : صدور قوانین، و نظامات (تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها)؛ مصادره اموال یا خلع ید از مالکان و تصرف اماکن و زمینها؛ تملک اموال به وسیله دولت یا حکومت محلی با مقررات خاص خود؛ قراردادهای اداری با حق تعیین شیوه‌های ضمانت اجرا توسط خود اداره، مانند اداره اموال طرف ورشکسته قرارداد و شیوه خاص دادرسی برای برخی جرائم خاص سـ*ـیاسی توسط مقامات عالی مملکتی یا تعیین نوع کیفر آنها (رجوع کنید به قاضی، ص 85ـ86).شاخه‌های حقوق عمومی در یک تقسیم‌بندی سنّتی عبارت‌اند از: حقوق اساسی، حقوق اداری، حقوق مالی (یا مالیه عمومی)، حقوق کیفری، و حقوق بین‌الملل عمومی. همچنین برخی از رشته‌های حقوق ذاتآ در شاخه حقوق خصوصی می‌گنجند، ولی چون نیازمند ابتکار عمل حکومتی یا مداخله جامعه‌اند، عَرَضآ عمومی به‌شمار می‌روند، مانند آیین دادرسی مدنی و آیین دادرسی کیفری و حقوق کار. حتی برخی حقوق‌دانان، رشته‌هایی مانند حقوق بشر و بیمه را نیز در زمره انشعابات حقوق عمومی قرار داده‌اند (رجوع کنید به دومیشل و لالومی‌یر، ص 54؛ کاتوزیان، 1383ش، ص 26ـ34؛ هاشمی، 1385ش، ص 12ـ15). تقسیم‌بندی دیگر، انقسام حقوق عمومی به دو شاخه داخلی و خارجی است. به‌جز رشته حقوق بین‌الملل عمومی، سایر رشته‌های حقوق عمومی در بخش حقوق عمومی داخلی جای می‌گیرند (رجوع کنید به جعفری لنگرودی، 1378ش، ج 3، ص 1731؛ کیره، ص 64ـ71؛ خسروشاهی و دانش‌پژوه، ص 227ـ231؛ نیز رجوع کنید به بخش حقوق بین‌الملل؛ بخش حقوق کیفری).حقوق اساسی از مهم‌ترین شاخه‌های حقوق عمومی، و حتی اساس آن، به‌شمار می‌رود (فاورو، ص 206؛ قاضی، ص 89؛ کاتوزیان، 1383ش، ص 26). به نظر برخی مؤلفان، حقوق اساسی رفته رفته به عنوان زیربنای حقوق و بنیان گرایشهای دیگر علم حقوق شناخته می‌شود (رجوع کنید به فاورو، ص 194، 210؛ عمید زنجانی، 1384ش، ص 29).

M O B I N A · 3/9/23

به نظر برخی، حقوق اساسی قواعدی حقوقی است که بر پایه آنها قدرت سـ*ـیاسی مستقر می‌شود، فعالیت می‌کند و انتقال می‌یابد. برخی نیز، با تأکید بر آزادی، آن را «تکنیک آزادی» تعریف کرده‌اند (قاضی، ص 79ـ80). درواقع، قواعد حقوق اساسی، مجموعه راهکارهایی برای رفع تناقض میان حقوق فرد و جامعه است. به تعبیر دیگر، حقوق اساسی متکفل ایجاد سازگاری میان آزادی و قدرت است (هاشمی، 1382ش، ص 193؛ گرجی، ص 17).در حقوق اساسی به این مباحث پرداخته می‌شود: ساختار حقوقی دولت و شرایط تشکیل آن؛ واگذاری و انتقال قدرت؛ وظایف سازمانها و نهادهای سـ*ـیاسی و مناسبات آنها با یکدیگر؛ چگونگی توزیع قدرت بین نهادهای سـ*ـیاسی و فرایند تفکیک قوا به سه قوه قانون‌گذاری، قضایی و اجرایی؛ حقوق و آزادیهای فردی و عمومی؛ شیوه اِعمال حق حاکمیت مردم از راههایی چون رأی‌گیری و انتخابات؛ و حقوق متقابل ملت و حکومت (رجوع کنید به قاضی، ص 75؛ هاشمی، 1374ش، ج 2، ص 7؛ کاتوزیان، 1383ش، ص 94).حقوق اساسی زمانی مطرح شد که آزادی فردی در برابر قدرت حاکمیت خودنمایی کرد و حدود اختیارات فرد و جامعه و حقوق و تکالیف متقابل این دو مورد بحث قرار گرفت و صحبت از محدوده آزادی و قدرت آغاز شد. عواملی چون انقلاب صنعتی در غرب پس از آغاز دوره رنسانس (قرن هشتم/ چهاردهم)، تحول در ابزارهای تولید و تحولات فکری و سـ*ـیاسی و اجتماعی، به نهضت «گرایش به قانون اساسی» و ایجاد حقوق اساسی انجامید (رجوع کنید به قاضی، ص 41، 49ـ50). اصطلاح حقوق اساسی، نخست در برخی جمهوریهای ایتالیا در اواخر قرن هجدهم/ اوائل قرن سیزدهم به‌کار رفت. در 1834/1250 کرسی حقوق اساسی به همت فرانسوا گیزو در دانشکده حقوق پاریس تأسیس شد و در 1853/ 1269 فرهنگستان فرانسه واژه اساسی را رسماً به عنوان اصطلاح حقوقی پذیرفت و از آن زمان به‌کار گرفته شد. پیشتر تا اواسط قرن نوزدهم/ سیزدهم این رشته، حقوق سـ*ـیاسی یا حقوق عمومی نامیده می‌شد، زیرا ساختار و قواعد آن حقوقی، ولی سرشت و ماهیت آن سـ*ـیاسی است (رجوع کنید به همان، ص30؛ عمیدزنجانی، 1384ش، ص 27ـ28).در آغاز، موضوع حقوق اساسی صرفآ بررسی متون قانون اساسی بود. سپس در اروپا گرایشهایی به‌وجود آمد که حقوق اساسی، علاوه بر قانون اساسی، به واقعیتهای سـ*ـیاسی حاکم بر جامعه و نهادهای سـ*ـیاسی نیز بپردازد. در دهه 1950/1330ش، به‌تدریج دانشگاههای اروپا تعبیر «نهادهای اساسی» یا «نهادهای سـ*ـیاسی» را بر عنوان حقوق اساسی افزودند تا محتوای آن تعمیم داده شود. برخی هم عنوان نهادهای سـ*ـیاسی را کامل و جامع می‌دانستند.

M O B I N A · 3/9/23

مراد از نهادهای سـ*ـیاسی تأسیسات مستقر و مداومی است که به زندگی سـ*ـیاسی، یعنی به قدرت یا دولت، راجع است و چه‌بسا شامل اموری می‌شود که هرچند در متن قوانین نیامده است، در حیات سـ*ـیاسی و اجتماعی به ‌گونه‌ای ملموس به‌چشم می‌خورد (قاضی، ص 32ـ33، 40، 58).امروزه از مهم‌ترین مباحث حقوق اساسی، حقوق فردی و آزادیهای عمومی است. دغدغه آزادی، امنیت، عدالت و برابری در همه جوامع وجود دارد و برقراری بهترین و مناسب‌ترین توازن میان منافع و مصالح عمومی از یک‌سو و حقوق و آزادیهای فردی از سوی دیگر، یکی از مسائل بنیادین حقوق عمومی و حقوق اساسی به شمار می‌رود (همان، ص 4ـ6؛ گرجی، ص 18). گیزو (یکی از پایه‌گذاران حقوق اساسی در فرانسه)، موریس هوریو، و لئون دوگی (مؤلف بزرگ‌ترین اثر در زمینه حقوق اساسی) در آثار خود، بخش ویژه‌ای را به آزادی عمومی اختصاص داده‌اند (قاضی، ص 534). مرزبندی حدود حاکمیت دولت با قلمرو حقوق و آزادیهای فرد در جامعه، چنان پیچیده است که در بسیاری موارد وضع قوانین عادلانه و همه‌جانبه بسیار دشوار است (عمیدزنجانی، 1377ـ1385ش، ج 1، ص 561). به نظر برخی از حقوق‌دانان، «حقوق اساسیِ هنجاری» را هم باید به موضوعات حقوق اساسی افزود. در این رشته سعی می‌شود که میان هنجارهای اساسی ملی، محلی و بین‌المللی سازش برقرار شود (رجوع کنید به گرجی، ص 19ـ20).حقوق اداری یکی دیگر از شاخه‌های مهم حقوق عمومی است که قواعد حاکم بر اداره کشور و تشکیلات اداری و فعالیتهای آن (یعنی مجموعه وظایفی که مقامات و مأموران دولتی برای اجرای برنامه‌های دولت و دیگر سازمانهای عمومی برعهده دارند) و نیز خدمات عمومی را دربرمی‌گیرد (ابوالحمد، 1348ش، ج 1، ص 14). درواقع، حقوق اداری به جنبه کاربردیِ اصول حقوق اساسی و جزئیات فرایند اجرای اصول مزبور در روند اداری خود می‌پردازد (فروغی، ص 29). حفظ نظم عمومی و تأمین نیازهای عموم مردم، دو کارکرد مهم حقوق اداری است (مدنی، ص 95).همچنان‌که حقوق اساسی متکفل شرح وظایف و اختیارات و مقررات مربوط به مقامات عالی و کارگزاران برتر سـ*ـیاسی است، وظایف و اختیارات دقیقِ مقامات زیردست یا کارکنان اداری ــکه تصمیمات مقامات عالی را، با گرفتن تصمیمات جزئی‌تر، اجرا می‌کنندــ در حقوق اداری معین می‌شود. اداره، چون ماشینی تابع و فرمان‌بر، اجراکننده تصمیمات دستگاه حکومتی و مجلس است. برخی از مقامات، مانند وزیر، به یک اعتبار جنبه سـ*ـیاسی دارند و به اعتبار دیگر جنبه اداری (قاضی، ص 89ـ90؛ مدنی، ص 96ـ97). نوع پیوند سازمانهای اداری با قدرتهای سـ*ـیاسی، در نظامهای گوناگون، متفاوت است (رجوع کنید به ابوالحمد، 1379ش، ج 2، ص 657ـ661).وجود سلسله‌مراتب اداری ضامن تفوق مقامهای سـ*ـیاسی بر اداره یا قوه مجریه است که در رأس آن رئیس دولت و هیئت دولت قرار دارند. ساماندهی تشکیلات ادارات و سازمانهای اداری، وضع آیین‌نامه‌ها و مقررات و نیز دادن لایحه به قوه مقننه، از جمله اختیارات رئیس قوه مجریه برای هدایت سازمانهای اداری و اجرایی کشور است. مستخدمان اداری تنها در چهارچوب قوانین می‌توانند تصمیم بگیرند و آن را به اجرا بگذارند. هرچه این مسئولیتها و اختیارات روشن‌تر و دقیق‌تر باشد، آزادی عمل و کارایی آنان بیشتر است (همان، ج 2، ص 663، 668، 670). در برخی کشورها دادگاههایی وابسته به قوه مجریه وجود دارند که دادگاههای اداری یا اختصاصی نامیده می‌شوند، مانند کمیسیون حل اختلاف مالیاتی، هیئت حل اختلاف و هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری در ایران (همان، ج 2، ص 665ـ666؛ کیره، ص 69؛ ساعف، ص 17ـ18).

M O B I N A · 3/9/23

دیوان عدالت اداری* ــ که پس از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران تأسیس شدــ نیز نهادی است که ضامن حقوق اشخاص در برابر بی احترامی قوه مجریه و ادارات دولتی است و آرای آن از منابع مهم حقوق اداری به‌شمار می‌رود (کاتوزیان، 1383ش، ص 28؛ نیز برای پیشینه اداره و دستگاههای اداری در کشورهای اسلامی رجوع کنید به اداره*).امروزه حقوق کار نیز از شاخه‌های حقوق عمومی به‌شمار می‌رود، زیرا هر چند رابـ*ـطه کارگر و کارفرما ذاتآ رابـ*ـطه‌ای خصوصی است، ولی تحولات دو قرن اخیر این رابـ*ـطه را به موضوعی اجتماعی بدل کرده است که دولت نمی‌تواند به آن بی‌اعتنا باشد (رجوع کنید به کاتوزیان، 1383ش، ص 31ـ32؛ عراقی، ص 14ـ15، 47؛ عمید زنجانی، 1377ـ1385ش، ج 1، ص 34). حقوق کار ــ که از جدیدترین شاخه‌های حقوق به‌شمار می‌رودــ عمدتاً پس از وقوع انقلاب صنعتی شکل گرفت. قانون کار انگلیس در 1802/1217 و قانون کار فرانسه در 1841/1257 تصویب شد. در ایران در سالهای 1328ش و 1337ش قوانین کار به صورت آزمایشی به تصویب رسید و در سالهای 1344ش و 1352ش تغییرات اندکی یافت. پس از پیروزی انقلاب اسلامی، قانون کار جمهوری اسلامی ایران با 203 مادّه و 121 تبصره در تاریخ 29 آبان 1369 به تصویب نهایی رسید (عراقی، ص 62ـ63، 77ـ79؛ هاشمی، 1385ش، ص 15؛ احمدی، ص20، 25ـ27).حقوق کار به‌عنوان زیرمجموعه حقوق بشر نیز ذکر شده است، از آن‌رو که حقوق کار اصول و قواعد آمرانه‌ای دارد که برای حفظ منزلت انسانی تدوین شده‌اند (رجوع کنید به هاشمی، 1385ش، همانجا). امروزه، افزون بر حقوق کار داخلی، شاخه حقوق بین‌المللی کار نیز ایجاد شده و سازمان بین‌الملل کار در 1919/1337 تأسیس گردیده است (عراقی، ص 100؛ مدنی، ص 131ـ133).یکی دیگر از شاخه‌های حقوق عمومی داخلی، مالیه است. درگذشته حقوق مالی جزو حقوق اداری به‌شمار می‌رفت، اما پس از گسترش و فزونی اهمیت آن، شاخه مستقلی شد (کیره، ص 69). قواعدِ وضع مالیاتها و عوارض و نیز مقررات ناظر بر بودجه عمومی و دیوان محاسبات، حقوق مالی را تشکیل می‌دهند (کازتویان، 1383ش، ص 28؛ خسروشاهی و دانش‌پژوه، ص 231). دولت برای تحصیل درآمد، به منظور انجام دادن وظایف متنوع و متعدد خود، نیازمند قوانین دقیقی است که هم نیازهای اقتصادی دولت را برآورد و هم آزادی، حقوق افراد و عدالت اجتماعی را تضمین کند (مدنی، ص 116ـ117؛ نیز برای پیشینه مالیه و نظامهای مالی در سرزمینهای اسلامی رجوع کنید به مالیه*).دیدگاهها و آرای فقیهان درباره مباحث حقوق عمومی، در ابواب گوناگون منابع فقهی انعکاس یافته است (رجوع کنید به عمید زنجانی، 1377ـ1385ش، ج 7، ص 48). احکام موجود در فقه و حقوق اسلامی تنها ناظر بر روابط خصوصی میان افراد نیست، بلکه فقه، به اعتبار مجموعه تعلیم دینی، برای تنظیم زندگی انسان در عرصه‌های مرتبط با جامعه، سـ*ـیاست و دولت، برنامه‌ای جامع دارد (منتظری، ج 1، ص 8). با بررسی منابع اسلامی می‌توان دریافت که حکومت از دیدگاه اسلام مبتنی است بر حفظ حقوق مردم، یعنی آزادی، عدالت، مساوات و شورا (صبیحی، ص 43ـ49؛ عمیدزنجانی، 1377ـ1385ش، ج 7، ص 248ـ292).

M O B I N A · 3/9/23

مثلا در فقه اسلامی دو نهاد دینیِ امربه معروف و نهی از منکر* و حسبه* متولی نظارت مردم بر یکدیگر و تضمین اجرای احکام شرعی‌اند. همچنین در ابواب شهادات (رجوع کنید به شهادت*) و قضا* به موضوع مرافعات و اختلافات حقوقی مردم با یکدیگر پرداخته شده و مجازات مجرمان، با هدف حفظ کیان جامعه، در ابواب حدود و تعزیرات مطرح گردیده است. برخی از عناوین متعددی که در فقه مطرح شده و ناظر بر وظایف حکومت در حوزه عمومی است عبارت‌اند از: پاسداری از حقوق مردم با حفظ امنیت شهرها و راهها، دفع دشمنان و تجهیز نیرو در برابر آنان، اقامه سنّتها و واجبات و شعائر الهی و مقابله با بدعتها، تعلیم و تربیت، تأمین بهداشت و درمان، اجرای حدود و احکام دین و حل و فصل دعاوی میان مردم؛ مراقبت از حقوق مربوط به اموال و منافع عمومی؛ شرایط و وظایف حاکمان (والی، حاکم و قاضی)؛ واجبات مالی (خمس* و زکات*، انفال*، جزیه*، جوائز سلطان، خراج*، اموال مجهول‌المالک، صدقات و مظالم)؛ مسائل مربوط به حفظ هویت جامعه اسلامی (نظم، اتحاد، ارتداد*، دارالاسلام* و دارالکفر، جهاد*، دعوت به خیر، نصیحت کردن پیشوایان)؛ چگونگی رابـ*ـطه با غیرمسلمانان (قراردادهایی چون ذمّه*، اِستیمان و مُهادنه)؛ احکام اراضی مفتوح‌العَنوَه، احیای موات* و احکام و عناوین دیگر. بر این اساس، برخی معاصران، شماری از مباحث یاد شده را زیرمجموعه «فقه عمومی» دانسته‌اند (رجوع کنید به منتظری، ج 1، ص 21ـ160؛ عمیدزنجانی، 1377ـ1385ش، ج 7، ص 28ـ29). در منابع کلامی نیز مباحث بسیاری ناظر بر موضوعاتی چون امامت*، خلافت* و ولایت* از دیرباز مطرح بوده که با پاره‌ای از مباحث حقوق عمومی و حقوق اساسی مرتبط است.فقها، به‌ویژه فقیهان اهل سنّت، آثار فراوانی با عناوینی چون خراج، حسبه، اموال، احکام سلطانیه، جهادیه و سِیرالملوک تألیف کرده‌اند که مباحثی را در حوزه حقوق عمومی دربردارند (رجوع کنید به عمیدزنجانی، 1377ـ1385ش، ج 7، ص40ـ43). احکام سلطانیه به احکام مربوط به رابـ*ـطه امت با حاکم و حقوق متقابل آن دو اختصاص دارد که به مجموعه قوانین نظام اداری، مالی و حقوق اساسی در قانون‌گذاری جدید بسیار شبیه است. نظام اداری، مالی و جزائی حاکم در عصر خلفای نخستین و امویان و عباسیان در کتابهایی مانند الاحکام السلطانیة و الولایات الدینیة ماوردی (متوفی 450)، الاحکام السلطانیة ابن‌فرّاء (متوفی 458)، الفخری فی الآداب السلطانیة و الدول الاسلامیة ابن‌طباطبا معروف به ابن‌طِقطَقی (متوفی 709) تشریح شده است. از دیگر آثار مهم در این زمینه، کتاب الوزراء و الکُتّاب جهشیاری (متوفی 331)

M O B I N A · 3/9/23

الخراج ابن‌آدم (متوفی 203)، و کتاب الاموال ابوعبید قاسم‌بن سلّام (متوفی 224).سـ*ـیاست‌نامه‌نویسی نیز از جمله شیوه‌های برخی اندیشمندان مسلمان، به‌ویژه شماری از مردان سـ*ـیاست، برای بیان راهکارهای عملی خود در عرصه حکومت‌داری بود. سـ*ـیاست‌نامه‌ها کمتر نظریه‌پردازی کرده و بیشتر به راهنمایی عملیِ شاهان و حاکمان پرداخته‌اند. سـ*ـیاست‌نامه‌نویسی از ایرانِ پیش از اسلام وارد جهان اسلام شد. از جمله در قرن دوم ابن‌مقفع، نویسنده ایرانی، این رویه شاهان ساسانی را وارد دربار خلفای عباسی کرد. وی در کتاب الادب الکبیر به شیوه‌های کشورداری و در کتاب الادب الصغیر به پایه‌های نظری حکومت پرداخته است. سـ*ـیاست‌نامه خواجه نظام‌الملک (متوفی 485) که وزیر دو تن از شاهان سلجوقی بود، از مهم‌ترین آثار در این زمینه است و از لحاظ تاریخی در تحول اندیشه سـ*ـیاسی ایران و اسلام جایگاه مهمی دارد (طباطبائی، ص130).چند عامل سبب شد که فقهای شیعه به موضوع فقه دولت و حقوق عمومی کمتر بپردازند. برخی از این عوامل عبارت بودند از: در اقلیت بودن شیعیان؛ فشار و خفقان اعمال شده از سوی حاکمان وقت؛ بی‌انگیزگی عالمان شیعی در به دست گرفتن حکومت، باتوجه به محرومیت امامان شیعه علیهم‌السلام از حکومت؛ مشارکت اندک شیعیان در حکومت و مدیریت جامعه؛ و در چند قرن اخیر القای تفکر جدایی دین از سـ*ـیاست. با رسمی شدن مذهب تشیع در ایرانِ دوره صفوی و افزایش نسبی قدرت فقیهان در آن دوران، گرایش و توجه فقیهان به فقه سـ*ـیاسی بیشتر شد و کسانی مانند محقق کرکی، با استناد به مبانی فقهی، به طرح آرای خود درباره حکومت و دولت پرداختند (رجوع کنید به منتظری، ج 1، ص 13ـ14؛ جوان آراسته، ص 197ـ198). از میان فقهای معاصر، میرزامحمدحسین نائینی، فقیه مشهور دوره مشروطیت، در اثر معروف خود تنبیه‌الامة و تنزیه‌الملة* به تفصیل به مباحث فقه عمومی پرداخت. امام خمینی نیز، با تدریس مبانی ولایت فقیه در حوزه نجف، به تبیین جنبه‌های گوناگون مسئله ولایت و حکومت در اسلام پرداخت. دیدگاههای ایشان در ولایت فقیه، کتاب البیع و مطالب مندرج در صحیفه نور، نشان‌دهنده مباحث گوناگون مرتبط با حقوق عمومی و فقه حکومتی است، مانند رابـ*ـطه دین با سـ*ـیاست، منشأ مشروعیت قدرت، شکل حکومت، حقوق ملت، جایگاه احزاب و جمعیتها، حقوق اقلیتها، و رابـ*ـطه حکومت با دیگر دولتها (جوان آراسته، ص 227ـ228؛ نیز رجوع کنید به حکومت در اسلام*؛ دولت*).

M O B I N A · 3/9/23

منابع استنباط احکام حقوق عمومی در فقه اسلامی، همان منابع استنباط دیگر احکام فقهی است؛ یعنی، قرآن، سنّت، اجماع و عقل (رجوع کنید به عمید زنجانی، 1377ـ1385ش، ج 7، ص 48ـ66). البته احکام حکومتی که بر پایه مصلحت صادر می‌شود، در فقه سـ*ـیاسی جایگاه ویژه‌ای دارد. امام خمینی (1369ش، ج20، ص170ـ171) احکام حکومتی را یکی از احکام اولیه اسلام و مقدّم بر تمام احکام دینی، حتی نماز و روزه و حج، معرفی کرده است؛ ازاین‌رو، حکومت می‌تواند مسجد یا منزلی را که در مسیر خیابان است خراب کند یا قراردادهای شرعی را که خود با مردم بسته است، در صورت مخالفت با مصالح کشور و اسلام، یک جانبه لغو کند یا از انجام شدن هر امر عبادی یا غیرعبادی که با مصالح اسلام مخالف است، جلوگیری کند. اختیار صدور حکم حکومتی که تابع اوضاع و احوال زمانی و مکانی و مجموعاً تابع مصلحت است، در زمان غیبت امام معصوم به ولیّفقیه داده شده است و او می‌تواند اختیار خود را به دستگاههای قانون‌گذاری، قضایی و اجرایی واگذار کند (خسروشاهی و دانش‌پژوه، ص 255). امام مسلمانان و ولیّ فقیه در اِعمال ولایت در حوزه امور عمومی و صدور حکم، موظف به رعایت مصلحت جامعه اسلامی هستند (امام خمینی، 1379ش، ج 2، ص 654، 663). متصدیان امور عمومی و کارگزاران حقوق عمومی در اِعمال اقتدار و مسئولیتهای خود باید مصلحت را رعایت کنند و اصولاً هر نوع ولایتی در فقه اسلامی منوط و محدود به مصلحت نظام اسلامی و عامه مردم است (عمید زنجانی، 1377ـ1385ش، ج 7، ص 91ـ92).در عصر پیامبر اسلام صلی‌اللّه‌علیه‌وآله‌وسلم مسجد مدینه، علاوه بر جایگاه عبادت، محل استقرار حکومت، اجتماع مسلمانان و اتخاذ تصمیمات حکومتی (همچون آمادگی برای جنگ، ارسال پیام و ملاقات با نمایندگان قبایل عرب) به‌شمار می‌رفت (یوزبکی، ص40). سیره‌نویسان، اولین قانون اساسی دولت اسلامی را دستورالعمل آن حضرت دانسته‌اند که در آن مسلمانان امتی یکپارچه معرفی شده و برخی از وظایف آنان در برابر مشرکان، یهودیان، بدعت‌گذاران، یاغیان، امیران و همسایگان معرفی و آزادی و امنیت یهودیان، به عنوان بخشی از حقوق عمومی آنان، به رسمیت شناخته شده است (رجوع کنید به حمیداللّه، ص 57ـ64؛ یوزبکی، ص 41). پیامبراکرم صلی‌اللّه‌علیه‌وآله‌وسلم برای مناطق جدید که اسلام می‌آوردند، والی تعیین می‌کرد و انتخاب امام جماعت، قضاوت و جمع‌آوری مالیات را به آنها واگذار می‌کرد. سرپرستی لشکر مسلمانان، بستن قراردادهای صلح با حاکمان و قضاوت کردن، از دیگر شئون سـ*ـیاسی آن حضرت بود (یوزبکی، ص 42ـ45). جزئیات نظام سـ*ـیاسی، اداری و قضایی مسلمانان در عصر پیامبراکرم و پس از آن، در منابع تاریخی انعکاس یافته است.خلفا نیز دارای قدرت اجرایی و قضایی بودند و آن را گاهی به والیان و قاضیان خود واگذار می‌کردند (شحاته، ص20). به دلیل کثرت اموالی که در فتوحات نصیب مسلمانان شده بود و لزوم ثبت و ضبط این اموال و به کارگیری آنها در جهت مصالح مسلمانان، از دوره عمربن خطّاب نظام دیوانی استقرار یافت (ماوردی، ص 307). در زمان حکومت امام علی علیه‌السلام تشکیلات اداری توسعه بیشتری یافت و آن حضرت در مقاطع گوناگون به تبیین حقوق متقابل مردم و حاکمیت پرداخت (برای نمونه رجوع کنید به نهج‌البلاغة، خطبه 34، 207، نامه 7، 53). در دوره امویان و عباسیان تعداد دیوانها بیشتر شد (رجوع کنید به یوزبکی، ص 113ـ125)